蔡運龍：不能再單純從經濟角度衡量土地價值
現行的土地管理制度未能很好地處理土地管理實踐中出現的問題，即土地供需矛盾、土地收益不公平和土地退化。基於此，我們提出瞭衡量耕地保護的新的動態標準，認為需要改革農村土地的產權問題，以及要重新構建土地的價值體系。僅強調絕對的18億畝耕地紅線是不科學的，更重要的是看土地的質量、土地的生產力。我們提出瞭兩個新的概念，即最小人均耕地面積和耕地壓力指數，以此作為衡量耕地保護的底線和調控指標。關於土地的產權問題，我們的看法是賦予農民更多的財產權利。最後是要重建土地價值。以前對耕地的價值評估隻看到它的經濟產出值，沒有看到它的生態平衡價值。我們提出一個社會保障價值的概念，三種價值構成中，比重最大的是社會保障價值。
土地管理實踐中的三大關鍵問題
第一個關鍵問題是土地供需矛盾。隨著人口的增加、經濟的發展和環境變化導致土地資源自身情況發生改變，土地供需的矛盾由此產生。吃飯的需求、經濟建設的需求和生態建設的需求引發瞭對土地資源的巨大需求，而這幾方面的需求並不是協調一致的，尤其是糧食安全引發的土地需求和建設用地需求的沖突就非常尖銳。我們國傢采取保護耕地的政策來維護糧食安全這一基本國策，因為這不僅關系到社會的穩定，還關系到世界范圍內的糧食貿易。要保證糧食安全，就要保護耕地，但是改革開放之後由於建設用地的急劇增加，耕地下降的趨勢非常嚴峻。有鑒於此，中央一直強調要死守利用耕地的紅線，並將其定位為基本國策。建設用地方面，目前我國城市化、工業化對土地的需求快速增長，而且趨勢不減。按照上一年我國城市化的水平，土地城市化的增長率要快於人口城市化的增長率，這也加劇瞭對土地的占用和需求。生態用地方面，我國自1997年開始大規模的退耕還林、還草，主要涉及中西部的1億多農民、25個省市自治區。截至2006年底，已經退瞭1.8億畝，占18億畝耕地紅線的10%。所以這段時間耕地減少的最大原因主要是生態退耕，其次是農業結構的調整，還有就是建設用地的占用。這些都對土地的供需造成瞭嚴峻的挑戰。
第二個關鍵問題是土地收益的不公平。首先是土地利用類型方面收益不公平。農業用地與其他用地相比較，收益是很低的，或者一般來說種地不賺錢，特別是在目前土地經營規模比較小的情況下收益更低。其次是土地開發增值的收益分配不公平，並且問題很突出。利益相關者的收益分配是不公平的，這涉及不同政府部門、開發商、消費者和農民。這種利益分配的不公平是造成我國貧富差距加大的一個原因，尤其對農民而言。再次是生態退耕缺少可持續的利益驅動機制。雖然生態退耕有國傢的財政和糧食補貼，但是目前還沒有建立長期的利益可持續驅動機制，而生態補償這個辦法還在探索當中。另外，在農地轉化為城市用地的過程中，也就是“整地”過程中，存在著尋租空間，這裡面包括國土部門和地方政府的土地腐敗問題。最後，地方政府對土地財政的依賴過於嚴重，無論是土地出讓價格還是土地稅收都呈現直線上升的狀態，尤其在過去的十幾年中，上升幅度非常大。
第三個關鍵問題是土地的退化問題。這是指生態系統的退化，具體體現為土地荒漠化、土地鹽漬化、土地污染、耕地肥力退化、山地生態退化、草原退化、濕地退化、生物多樣性減少以及采礦導致的嚴重污染問題等等。雖然土地的退化有其自然的原因，例如全球變暖導致的荒漠化，但是更重要的因素是人為造成的。我們研究發現，很多土地退化的區域與社會經濟有密切的聯系。這些地區一般是生態比較脆弱，生產力低、生活貧困、人口增加加大瞭對土地的壓力，導致土地進一步退化，慢慢形成一個惡性的循環。從這個角度看，土地退化不僅僅是一個資源環境的問題，更是一個社會的問題。
現行土地管理制度需要完善
我國的土地管理制度有三個顯著的特點；第一是入口管制，即農地農用；第二個特點是土地的征收管理。我國的建設用地的取得通常是通過土地征收來完成的，土地的順利征收保證瞭改革開放以來工業化、城鎮化的迅速發展；第三個特點是土地采取有償使用的方式。這是自建立社會主義市場經濟以來，把土地這個最重要的資源通過市場化的方式來配置。因為有償使用，所以土地就具有瞭資本的價值，為經濟發展提供瞭強大的資金支持。
這三個方面的核心特點對前面提出的問題並沒有全部觸及，比如說土地退化的問題就沒有顧及，另外收入分配不均的問題也沒有給出解決的方法。
既然現行的土地管理制度沒能夠對實踐中產生的問題給出解決方案，那麼就需要完善。根據研究分析，我們提出以下幾個需要關註的重點地方。
首先是如何看待耕地保護的紅線。我們認為，耕地保護的紅線是需要的，問題是怎麼來明確這個底線，是不是需要明確18億畝耕地。國土資源管理部門通常隻強調耕地的面積，但我們認為不能隻看面積，更重要的是看土地的質量、土地的生產力。有鑒於此，我們提出瞭兩個新的概念，即最小人均耕地面積和耕地壓力指數，以此作為衡量耕地保護的底線和調控指標。前者是在一定的區域范圍內要滿足一個人的糧食需求需要多少耕地，而後者是比較現在既有的耕地和需要的耕地的比率。這兩個指標是動態的概念。相比較之下，僅強調絕對的18億畝耕地紅線我們認為是不科學的。總的來說，在基本滿足城市化、工業化和生態退耕需求之後，得益於耕地生產力的不斷提高，雖然保證糧食生產的耕地供給在不斷減少，而人口在不斷增加，但是我國的糧食安全狀況並沒有惡化，反而有所改善。
其次是土地的產權問題。現在中國有一半是農村人，毛澤東當年所說的中國的核心問題是農民問題，而農民問題的核心是土地問題的論斷，在當前還有現實意義。我們認為，現在中國土地問題的核心是產權問題。雖然國土資源管理部門一直在強調嚴格耕地保護，但是政策並沒有達到預期的目標，這是因為征地的好處大於違規被處罰的風險，而且地方政府對土地財政的嚴重依賴是其內在根源之一。另一方面，農民對土地的非農化不具備話語權，所以其名下僅有使用權的土地很容易被剝奪。我們的看法是賦予農民更多的財產權利，由此農民會更加自覺保護耕地，自覺改良耕地。
最後是要重建土地價值。以前首次購屋優惠房貸2016條件信貸年息對耕地的價值評估隻看到它的經濟產出值，沒有看到它的生態平衡價值。我們提出一個社會保障價值的概念，並在中部、東部和西部各選擇瞭一個縣進行瞭案例研究。三種價值構成中，比重最大的是社會保障價值，次之是生態服務價值，最小是經濟價值。因此，我們要重新建立一個土地資源的評估體系。
我們認為，現行的土地管理制度沒能夠很好地處理土地管理實踐中出現的問題。基於此，我們提出瞭衡量耕地保護的新的動態標準，認為需要改革農村土地的產權問題，以及要重新構建土地的價值體系。
（作者系北京大學國傢發展研究院瑞意高等研究所首席科學傢、北京大學城市與環境學院教授）土信貸雲林水林土信貸
與土地無關的3億農民需要重視
□ 劉彥隨
■大傢一定要記住，我們有3億與土地沒有關系的農民，這是一個可怕的數字。去年最新的數據顯示，如今失地農民總數已經達到1.12億，再加上1994年之後出生的2億人本來就沒有分到過地，因此到2020年合計約有3億人與土地無關。土地制度再怎麼改革，與這3億人沒有太大的利益關系。這3億人未來靠什麼？可能的途徑就是社會救助機制，建立公平的社會價值，我們的社會制度都要提前作出很好的考慮。中國的土地制度到今天已經必須進行長遠謀劃。
如何保護耕地事關中華民族可持續發展
中國耕地要不要保護？怎麼保護才能有效？第一個問題的當然是肯定的，因此第二個問題就必須找到好的答案。
如果在十年前提出耕地保護問題還有一些爭議的話，今天這個爭議已經不存在，社會已經達成瞭共識。盡管我們當初提出的18億畝耕地紅線如今似乎戰果不錯，耕地擴大到瞭20.3億畝，增加瞭2億畝，但我們不能簡單地樂觀總量的增加，結構的問題值得研究。
2013年國土資源部數據發佈時，我也是解讀專傢之一。我當時就提出結構問題：數據從2009年開始調查，2013年發佈。中間數據有較大變化的有黑龍江，一個省增加6400萬畝；吉林省增加2240萬畝；內蒙古增加2900萬畝。僅這三個省就增加瞭1.16億畝。要知道，這三個省都是純粹的北方地區，新增耕地還處於農村等相對落後地區。還有一些新增耕地在信貸雲林元長信貸台中南屯農地貸款25度坡度以上，還有沿江沿河耕地，還有5000萬畝因為污染幾乎不能耕種。這些耕地的產出率不高，北方的2.14畝地才相當於南方的一畝地。因此，如果“北加南減”的話，很有可能總量20億畝耕地未必有原來18億畝的產出量高。
我去年已經寫過一篇文章，在蔡教授研究耕地數量和質量的基礎上，又引入瞭空間和時間概念。從時間上，一些土地正面臨退化，有的地區的沙化很嚴重，而且還在擴展，這對我們未來的保護不利。另一方面，從空間上，耕地重心在不斷北移，北移帶來的直接後果是糧食結構變化，因為不同地區的最適宜種植糧食品類不同。這裡都有巨大的危機。1998年，我們耕地的南北分界線在秦嶺淮河以西的南部，2013年北移到開封的南部，到2005年進一步北移到洛陽西部，2010年北移到安陽的封丘，去年年底已經北移到瞭河北的邯鄲。而東北靠著三江平原的吉林省卻存在農田被撂荒的現象，有地無人耕。
因此，耕地不是說總量已經20億畝瞭還要不要保護的問題，而是如何保護的問題。這裡面大有學問可做。做得好不好，事關中華民族的可持續發展。
地球是萬物之本源，土地是一切生產的源泉。我們今天為止似乎還沒有高度認識到這是生存發展之基之本。
土地制度須長遠謀劃
中國為什麼保護不瞭土地？問題就出在我們長期以來都是重經濟、輕社會。城市化是我們今天經濟發展的主題，去年最新的數據顯示，城市建設用地約合5.25億畝，城鎮化人口去年占到54.7%。
但在城鎮化的同時，我們在農村也沒有消停，甚至更嚴重。農村建設用地是城鎮化用地的4倍。隨著農村建設用地的擴張，每年1300萬進城人口中有260萬農民不再擁有土地。去年最新的數據顯示，如今的失地農民總數已經達到1.12億，再加上1994年之後出生的2億人本來就沒有分到過地，因此到2020年合計約有3億農民與土地無關，土地再怎麼改革，與這3億農民沒有太大的利益關系。
這3億人未來靠什麼？可能的途徑就是社會救助機制，建立公平的社會價值。我們為什麼城市越來越大，農村越來越小？就是因為重經濟，輕社會。隻追求經濟發展，而城市顯然有利於經濟發展。因此城市的土地面積不斷擴大。城市擴張還有一個重大動機是土地財政。2010年時，中國土地財政中的土地出讓金達到2.7萬億元，當時媒體都紛紛報道說，這太多瞭。政府也覺得太多瞭，開始控制。但是大傢知道，控制來控制去，經濟發展的主線不變，城鎮化的大趨勢不變，這個數字還在漲。土地出讓金去年創出歷史新高：4.36萬億元。為什麼？因為在城市化過程中，耕地反而是最容易被征用的，因為基本上不涉及拆遷問題。一些地方政府的角色在這中間也有點曖昧，我們的政府既是教練員，又是裁判員，又是運動員。政府既可以規劃，又可以審批。結果導致某些地方，能以每畝幾萬塊錢的價格把地收來，然後以百萬的價格出讓。
大傢一定要記住，我們有3億與土地沒有關系的農民，這是一個可怕的數字。到2025年左右，我們不僅有3.5億的農民工，還有3億老人的問題，老人問題還涉及農村老人問題。到2020年中國農村的老齡化率將達到20%，我們不用等到2025年就有3億老人。
如此一來，養老問題怎麼解決，農民工的問題怎麼解決，我們的社會制度對此都要提前作出很好的考慮。
中國的土地制度到今天已經必須進行長遠謀劃。去年，中央委托中國科學院做中國土地制度改革的總體設計方案。包括五項制度的改革，今年有三項已經推進。主要包括耕地制度，集體土地入市制度，還有農村集體土地有沒有產權等問題，準備賦予農民更多的財產權利，因為沒有資產哪來的財產收益？另外，農村草缺、地缺的問題也有涉及，期待得到好的落實。
最後，土地制度的調整離不開高端智庫的研究、調查和政策建議。如今以經濟發展為主，地理與自然資源等方面的專業不夠重視，而經濟學有時候容易短視。因此，作為研究人員，我們要做的工作很多，其中也包括發出更多的聲音。
（作者系中國科學院地理科學與資源研究所區域農業與農村發展研究中心主任、北京師范大學長江學者特聘教授。本文根據作者在北大國發院瑞意高等研究所成立儀式上的發言整理而成）
本文來源：上海證券報·中國證券網
新聞來源http://money.163.com/15/1202/02/B9Q284KU00253B0H.html
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